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Réseau d'acteurs et collaborations
Après avoir, au fil du chapitre précédent, décrit la situation du marché du sexe en Suisse, en termes de lieux d'exercice et de profil des travailleuses et travailleurs du sexe, le chapitre qui suit sera consacré à l'analyse des différents acteurs, prenant part au contrôle du marché du sexe et à la défense des personnes prostituées. On s’intéressera d’abord à la nature des principaux acteurs (étatiques ou associatifs) ainsi qu’à leurs principaux lieux d'intervention sur le marché du sexe, puis nous discuterons du réseau qu'ils constituent et des collaborations qu'ils entretiennent. Cette partie se terminera par l'évaluation, par les acteurs eux-mêmes, des collaborations menées, suivie de propositions d'amélioration et de recommandations.
Les principaux acteurs du contrôle, de l’action sociale et de la prévention
En Suisse, les principaux acteurs en ce qui concerne la défense et la prévention auprès des travailleuses et travailleurs du sexe ainsi que la régulation du marché sont les associations spécialisées dans le domaine de la prostitution et la police cantonale (parfois également municipale), ainsi que les autorités qui gèrent les permis de travail et de séjour (Office des migrations ou de la population, Office du travail, selon les cantons).
Il existe des associations spécialisées dans neuf cantons suisses, à savoir : Bâle-Ville, Berne, Fribourg, Genève, Saint-Gall, Soleure, Tessin, Vaud et Zurich. On constate qu'il s'agit, en Suisse alémanique, de grandes agglomérations urbaines uniquement et que les cantons latins sont largement surreprésentés (quatre sur neuf). Parmi les acteurs non-gouvernementaux, on trouve également les antennes de l'Aide suisse contre le Sida (ASS) qui jouent un rôle de prévention prépondérant dans les cantons sans association spécialisée (tels que Lucerne, Schwytz ou encore Valais). En raison de la thématisation croissante de la violence physique et psychique subie par les travailleuses et travailleurs du sexe ainsi que de la traite des êtres humains et de la prostitution forcée, nous avons également inclu les centres LAVI dans notre analyse; ces derniers se sont toutefois révélés être des acteurs secondaires dans le domaine du marché du sexe. Enfin, certaines associations destinées à d'autres publics-cibles (toxicomanes, personnes en situation précaire) ont également à faire à des travailleuses du sexe, mais restent faiblement impliquées dans la défense et le soutien aux personnes prostituées (aucun programme spécifique ne leur est destiné et le plus souvent, des travailleuses du sexe fréquentent ces associations sans être identifiées en tant que telles)[1] .
En bref, en ce qui concerne la promotion de la santé auprès des personnes prostituées, on observe deux cas de figure bien distincts : d’une part, des cantons où les travailleuses et travailleurs du sexe bénéficient, au même titre que le reste de la population, des services associatifs et étatiques généraux (notamment Jura, Glaris, Obwald ou Zoug) et, d’autre part, des cantons où il existe des structures spécifiques destinées à cette population particulière et offrant un spectre de prestations plus large, incluant soutien psychosocial, accompagnement juridique, etc. (Genève, Tessin, Berne ou Saint-Gall, par exemple). Divers arrangements intermédiaires existent bien entendu entre ces deux extrêmes, notamment lorsque les antennes de l'Aide suisse contre le Sida ont mis en place un programme de prévention spécifique aux travailleuses du sexe migrantes, le programme "APiS" [2] (tel que dans les cantons d'Argovie, Valais ou Lucerne), ou lorsqu'un service étatique se voit chargé d'une mission de prévention spécialement destinée à cette population, comme le bureau du Délégué aux étrangers du canton de Neuchâtel (voir ci-dessous). Les différentes situations cantonales illustrent bien les différents stades de l'offre de soutien à la population travailleuse du sexe mentionnée par Mathieu (1999 et 2004) : de l'absence de structure vers la mise en place d'une offre spécialisée en matière de santé, puis vers l'élargissement des prestations, notamment en matière de soutien social au sens large.
Parmi les acteurs étatiques, deux types d'organisation distincts ont été inclus dans cette recherche : les autorités de contrôle (police, service des migrations, de l'emploi et de la population), ainsi que les autorités de l’action sociale [3] (bureau de l'intégration des étrangers, bureau de l'égalité entre femmes et hommes, médecin cantonal, centres de santé publique). Comme nous le verrons au fil des analyses qui suivent, alors que la police et le service des migrations ont une fonction importante de régulation du marché du sexe, les autorités de l'action sociale restent faiblement impliquées vis-à-vis de la thématique du marché du sexe, sauf quelques exceptions cantonales (dans le canton du Jura par exemple, le bureau de l'égalité se charge de l'élaboration d'un projet de loi sur la prostitution ; à Neuchâtel, le bureau de l'intégration organise les séances d'information destinées aux danseuses de cabaret ; à Bâle, le bureau de l'intégration remplit également des fonctions de type associatif).
La catégorisation des acteurs en trois groupes (autorités de contrôle, autorités de l'action sociale et associations) sera fréquemment mobilisée dans ce rapport, car elle permet de mettre en lumière, d'une part, la répartition objective des rôles et activités concernant le marché du sexe et, d'autre part, les représentations propres à chaque type d'acteur concernant les principaux problèmes de santé des travailleuses du sexe, ou encore les priorités en matière de contrôle ou de prévention et défense des personnes prostituées.
Travail de proximité [4]
L'intervention auprès des travailleuses et travailleurs du sexe peut s'effectuer soit dans les locaux des organisations soit sur les lieux mêmes de prostitution. Si la moitié des organisations (45%) ont affirmé effectuer du travail de proximité sur les lieux du marché du sexe, ce type de travail est surtout le propre des associations (64.1%). Ces dernières se distinguent par ailleurs par une panoplie plus large de lieux d'intervention, notamment les saunas clubs, les bars-restaurants, les lieux d'accueil à bas seuil ou encore les parcs publics. Les autorités de contrôle et d’action sociale se rendent bien moins souvent "sur le terrain" (34.8% et 26.7% respectivement). L'action des autorités d'action sociale prend en effet surtout place dans les consultations de santé, lors de permanences de conseil et soutien social ou lors de séances d'information destinées aux travailleuses du sexe. Quant à l'intervention des autorités de contrôle, à l'exception de la police qui effectue des contrôles réguliers dans les établissements du marché du sexe, elle prend place dans les locaux mêmes de ces institutions (service des migrations ou de la population, etc.).
Synthèse. On constate une disparité des modes d’intervention non seulement entre les différents acteurs mais également entre les régions, notamment au sujet du travail de proximité. Puisque ce mode d’action est essentiel pour la prévention et promotion de la santé, on peut se demander s’il ne serait pas souhaitable de le développer dans toutes les associations. On peut aussi questionner s’il ne faudrait pas étendre ce type d’action au-delà des associations spécialisées.
Réseau de collaborations [5]
En Suisse, tant la régulation du marché du sexe que la promotion de la santé auprès des travailleuses et travailleurs du sexe impliquent des collaborations multiples entre les différents acteurs concernés. Ces collaborations sont toutefois, comme nous le verrons, souvent bilatérales et prennent moins souvent la forme d'un réseau organisé et mis en place autour d'une problématique particulière. Par ailleurs, tous les acteurs ne sont pas impliqués au même titre dans le réseau de collaborations et les objectifs poursuivis par chacun d'entre eux sont clairement distincts.
Sept types d'acteurs principaux ont été inclus dans les analyses sur les collaborations : la police, les autorités cantonales, les associations, le bureau de l'égalité femmes et hommes, le bureau de l'intégration des étrangères et étrangères, les centres LAVI et les professionnel-le-s de santé. Parmi les autorités cantonales faisant l'objet de collaborations, nous avons pu recenser, grâce aux précisions données par nos répondant-e-s : le service des migrations, le service de l'emploi/du travail, le service de la population, le service de la santé, le service de l'action sociale, l'office de l'économie, le service des impôts et des assurances sociales, la police du commerce, les tribunaux, le ministère public et les préfectures. Parmi les associations avec lesquelles nos répondant-e-s ont affirmé collaborer, nous trouvons des associations spécialisées dans la défense des travailleuses du sexe, des antennes de l'Aide suisse contre le Sida, des associations d'aide aux toxicomanes, des associations spécialement destinées aux femmes. Notons également que 29% de nos répondant-e-s ont signalé entretenir une collaboration avec un autre type d'organisation que ceux proposés dans le questionnaire. Parmi ces "organisations autres", on trouve notamment les assurances maladies, des maisons d'accueil pour femmes, des Eglises ou encore des centres de santé.
La police et les associations sont les deux types d'organisations avec lesquels, tous acteurs confondus, une collaboration est le plus souvent mentionnée (75.5% et 73.8% de collaborations citées, respectivement). Viennent ensuite les autorités cantonales (68.2%), les centres LAVI (58.3%), les professionnel-le-s de santé (56.5%) et les bureaux de l'intégration (42.6%). Enfin, nos répondant-e-s n'ont déclaré collaborer avec le bureau de l'égalité entre les femmes et les hommes que dans 27.4% des cas.
L'analyse par type d'organisation a permis de révéler des différences importantes [6] au sein des collaborations citées. Alors que 71.4% des autorités d'action sociale et 89.7% des associations disent collaborer avec les professionnel-le-s de santé, seuls 22.9% des autorités de contrôle font de même. La collaboration avec des associations est également le propre des associations (87.2%) et des autorités d'action sociale (95%), contrairement aux autorités de contrôle, dont la moitié (54.2%) seulement a affirmé collaborer avec des associations. La distribution est différente concernant la collaboration avec les autorités : associations et autorités de contrôle disent fréquemment collaborer avec ce type d'acteur (74.4% et 75% respectivement), alors que les autorités d'action sociale ne le mentionnent que dans 40% des cas.
Les collaborations entretenues avec les autres acteurs (police, bureaux de l'intégration et de l'égalité, centres LAVI) ne varient pas de manière importante selon le type d'organisation concerné.
Objectifs de la collaboration
Autorités de contrôle, d‘action sociale et associations se doivent de collaborer entre elles pour mener à bien leurs activités concernant le marché du sexe. Après avoir défini qui collabore avec qui, nous allons à présent éclaircir le but de ces collaborations, but qui varie nécessairement selon les parties concernées. Notons également que dans plusieurs cantons les autorités et associations cantonales prennent part à des tables rondes ou des commissions régulières sur le thème de la prostitution (par exemple Bâle-Ville et Genève), mais surtout sur celui de la traite des êtres humains (notamment Bâle-Ville, Berne, Lucerne, Saint-Gall, Soleure et Zurich). Ce type de collaboration ne sera pas systématiquement répertorié dans la suite de ce chapitre. Il ressort des questionnaires et focus groups que les différents acteurs étatiques et associatifs ont besoin les uns des autres pour mener à bien leurs activités de défense des travailleuses et travailleurs du sexe, d'une part, et de contrôle du marché du sexe, d'autre part.
L'échange d'information semble fondamental : d'un côté, les associations, proches du terrain, constituent une source d'informations importante pour la police, notamment pour identifier les exploitant-e-s d'établissements hors la loi ou les clients violents ; d'un autre côté, les autorités cantonales fournissent des informations de nature juridique et administrative aux associations qui les transmettent ensuite aux travailleuses du sexe. Cette fonction de "relais" (déjà soulignée par Evers (1990) in Bugnon et Chimienti 2009 : 29-30) entre autorités et travailleuses et travailleurs du sexe assurée par les associations dans les situations les plus diverses (renseignements, accompagnement juridique, etc.) semble très importante au vu des différents obstacles (manque d'informations, méfiance, discrimination, etc.) empêchant les personnes prostituées de s'adresser directement aux autorités. On constate également que les associations sollicitent les compétences de chaque type d'acteur afin de mener à bien leurs activités de défense des travailleuses et travailleurs du sexe : les professionnel-le-s de santé afin d'offrir un accès aux soins facilité, le bureau de l'égalité afin de mener des actions de lobbying auprès du gouvernement ou encore d'autres associations dans le but d'échanger du matériel de prévention ou de mettre en place des actions communes (pour plus d’information sur les objectifs de la collaboration (cf. annexe 3).
Evaluation des collaborations
Les organisations interrogées ont évalué leur satisfaction concernant la collaboration entretenue avec chaque type d'acteur dans le domaine du marché du sexe et ont eu, à chaque réponse donnée, la possibilité de justifier leur jugement. Peu de raisons ont toutefois été apportées aux évaluations négatives, comme nous le verrons dans l'analyse qui suit. Si les organisations semblent, à travers les réponses données par questionnaire comme par focus groups (cf. annexe 3), satisfaites des collaborations entretenues avec d'autres acteurs dans le domaine du marché du sexe, on constate toutefois certaines faiblesses qu'il peut être utile de souligner. En premier lieu, les relations entre associations et autorités cantonales ne sont pas toujours harmonieuses en raison, semble-t-il, des divergences de points de vue et de priorités d'action. Par ailleurs, les associations souffrent d'un manque de reconnaissance de leur travail de la part des acteurs étatiques, ainsi que du manque de volonté de certains d'entre eux de prendre en compte la problématique de la prostitution. Les associations jouent pourtant, comme nous l'avons vu plus haut, le rôle important de "relais" entre les personnes prostituées et les autorités cantonales. Afin d'assurer une meilleure collaboration avec les associations d'une part, et une meilleure prise en charge des travailleuses et travailleurs du sexe d'autre part, il serait donc important de mieux sensibiliser les services cantonaux ayant des missions plus universalistes à la problématique spécifique du travail du sexe.
Lorsqu'il existe un dispositif de coordination au niveau cantonal (notamment la cellule de coordination à Neuchâtel, les tables rondes à Bâle-Ville, Berne, Lucerne Saint-Gall, Soleure et Zurich, la commission interdépartementale à Genève), la coordination des actions dans le milieu du sexe se déroule de manière satisfaisante pour les différentes organisations concernées. Dans les cantons ne disposant pas d'un tel réseau institutionnalisé, les organisations mentionnent à maintes reprises la nécessité d'un tel dispositif, tant du côté des autorités de contrôle que des associations. Le travail en réseau permet en effet de déterminer clairement le rôle particulier de chaque acteur et de construire ainsi une relation de confiance entre les organisations, exempte de rivalités. La mise sur pied d’un réseau d’aide efficace incluant autorités et associations permet d’apporter des solutions pragmatiques aux problèmes soulevés. Toutefois, on constate que dans la plupart des cas, ces coordinations cantonales portent principalement sur la question de la traite des êtres humains et qu’il est beaucoup moins question de travail du sexe (quelques exceptions : Bâle-Ville, Genève). L'échange d'informations entre police et associations semble également fondamental : d'une part, les associations fournissent à la police des renseignements généraux venant "du terrain" (par exemple Vaud), notamment sur des mauvaises conditions de travail dans les établissements, et, d'autre part, la police clarifie, à l'usage des associations, les nouvelles dispositions légales en vigueur ou garantissent le statut de victime des travailleuses et travailleurs du sexe. Par exemple, les autorités de police vaudoises disent donner la primauté à l’infraction dont serait victime une travailleuse ou un travailleur du sexe illégal avant de sanctionner son infraction à la LEtr.
L'échange d'informations entre autorités de contrôle constitue également un enjeu crucial. Celles-ci soulignent l'utilité potentielle d'une base de données commune au niveau cantonal et fédéral, tant pour le contrôle du marché et la protection des personnes qui y exercent une activité que pour s’assurer que ces dernières n’abusent pas de certains droits (aide sociale) et remplissent leur devoir (cotisations AVS, impôts) [7] .
Encadré 2 – Quelques exemples de collaborations réussies
La collaboration instaurée entre le FIZ et les autorités de contrôle de huit cantons (Argovie, Bâle-Ville, Genève, Schaffhouse, Soleure, Uri, Vaud et Zurich) à travers des tables rondes est jugée positivement, car elle a permis de mettre en place, sous l’égide également du SCOTT, des protocoles de procédure pour les cas où des personnes seraient victimes de traite d’êtres humains. Cela comprend des procédures de protection et de prise en charge de la victime et de poursuite des auteur-e-s. Le FIZ est ainsi un organe de référence spécialisé pour les autorités et il offre soutien et information aux victimes. Les autres services et organismes concernés par cette coopération sont : la police, la justice, les services en charge des questions de migration, ainsi que d’autres services selon les cantons (Centres LAVI, bureau de l’égalité, etc.). Les relations entre le FIZ et les administrations de ces différents cantons sont parfois formalisées par un contrat de prestations, comme c’est le cas à Soleure. L’organisation conjointe entre autorités cantonales en charge de l’octroi du permis de travail et de séjour, des associations ainsi que, parfois, des autorités d‘action sociale de séances d’information pour les danseuses de cabaret ont permis (dans les cantons de Genève, Jura et Neuchâtel notamment) de toucher cette population et de lui de fournir des informations quant à ses droits et devoirs, ainsi que quant à la prévention santé.
Les collaborations entre les associations Xenia et Lysistrada avec les gérant-e-s d’établissement de leur canton respectif (Berne et Soleure) ont abouti à l’établissement de standards minimaux dans les établissements du marché du sexe (cf. « Evaluation de la situation »).
Synthèse
Si les autorités de contrôle souhaitent avant tout améliorer la coordination et la transmission d'informations entre les services étatiques intra et intercantonaux, les associations, elles, semblent satisfaites des synergies mises en place au niveau associatif, mais se plaignent du manque de reconnaissance et de coopération de la part des autorités.
